视频丨“美国正处于对中国的‘神经质’恐惧中”

1979年之后，地方立法权从省、自治区和直辖市（1979）扩大到省会所在市、经国务院批准的较大市（1986）和经济特区所在市（2000）。

历代还有专职规谏皇帝、监察廷殿事务的言谏机构，也算是广义监察机构的一部分。正因为如此，明清时代直接把御史官们称为法官或执法官，其制服不同于其他文武官员，是专用的獬豸补服。

十月革命后，列宁主持创建了苏俄三大监察机构——中央监察委员会（党系）、工农检查（察）院（法系）、监察人民委员部（政系）。［7］英国地方议会也设有行政监察专员，负责受理人民对地方行政机关违法的申诉。这样一来，谁来主动监督监察官员执法过程以及时发现职务违法犯罪并立案侦查起诉呢？检察机关的此权被拿走，靠监察委（纪检委）自己监督自己又不合法理，那么这一法律上的漏洞就亟待填补。这一机构体系，对上负责规谏或监督皇帝，对内负责监督朝廷殿堂公务，对下（外）巡回监督全国文武百官，几乎没有在它的监察权力之外者。从党系监督机构而言，1949年各级党委始设纪律检查委员会，1955年改称监察委员会，文革起停止工作（至1969年九大正式取消），1978年恢复设立纪律检查委员会。

这种监督，不是平行权力监督，不是通常法律监督意义上的监督。（二）传统中国御史监察体制之影响 新的监察体制，要害是将纪检委、监察厅局、检察机关三者的反贪腐执纪执法权力加以合并，造就一个权力更大的国家监督机构。因此，宪法内涵的激励和约束机制既是宪法内涵的实现，也是发挥宪法效力、形成宪法秩序的重要推手。

即便我们看到了宪法发展的事实，但对于宪法效力的实现方式仍旧没有提炼出明确的制度范式和理论基础{1}。将地方立法权扩容至所有设区的市，意味着较大的市回归到了宪法的原本意义{6}，但更重要的意义在于，它意味着我国立法体制的调整即地方立法从特别的权力转变为一种立法体制和国家治理结构。规则的意义是明确的，它时常作为法的同义词，具有明确的行为指引性。有学者就敏锐地发现：一些重要的宪法制度则是通过立法，特别是全国人大及其常委会的立法构建和完善起来的。

我国宪法鼓励地方开展法治实践，尤其是在经济法治领域的某些尝试，往往成为新的法律规定的试点。一套规范足以同时承担起指导法官审判和规范公众行动这两项职能，这就是法律规范的双重属性。

修改前的《立法法》赋予较大的市以地方立法权，造成了概念上的重大争议{6}。这些规定确定了地方政权机构的职责，明确了它们是地方治理主要的直接的承受者。注释: {1}李少文.地方立法权扩张的合宪性与宪法发展[J].华东政法大学学报，2016(2):63-73. {2}范进学.宪法实施：到底实施什么？[J].学习与探索，2013(1):54-61. {3}洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1981:89. {4}卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2003:75-76. {5}郑毅.对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释与回应[J].政治与法律，2016(1):48-59. {6}郑磊.较大的市的权限有多大——基于宪法文本的考察[J].国家行政学院学报，2009(1):57-60. {7}Keith E. Whittington. Constructing a New American Constitution[J]. Constitutional Commentary, 2014，34(1):119-137. {8}H. L. A. Hart. The Concept of Law, Second Edition[M]. Oxford University Press, 1994:124-136. {9}季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993(1):83-103. {10}周尚君，郭晓雨.制度竞争视角下的地方立法权扩容[J].法学，2015(11):141-151. {11}James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions.The Organizational Basis of Politics[M].New York: Free Press, 1989:160-161. {12}李少文.宪法的两种逻辑、两类规范与两重效力[J].政法论坛，2017(5):17-28. {13}秦前红.民法典编纂中的宪法学难题[J].国家检察官学院学报，2017(4):70-86. {14}沈关成.对地方立法权的再认识[J].中国法学，1996(1):17-22. {15}易淼，赵磊.当前我国利益关系失衡的理性审视——基于马克思主义共同利益——特殊利益的矛盾分析[J].西部论坛，2015，25(3):32-37. {16}张勇.社会治理的三个维度[J].重庆理工大学学校，2016，30(5):123. {17}何渊.论区域法律治理中的地方自主权[J].现代法学，2016(1):49-62. {18}林彦.通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争[J].清华法学，2013(2):38-61. {19}田雷.差序格局、反定型论与未完全理论化合意[J].中外法学，2012(5):927-951. {20}高大应.论我国执政模式法治化的实现——基于党内运行机制与党和国家关系的规律[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017，31(1):97. {21}李少文.宪法工程：一种宪法学方法论[J].法学评论，2017(1):36-45. {22}范巧.基于公共产品和服务提供的复合治理结构考察[J].西部论坛，2016，26(1):82-89. 作者简介：李少文，法学博士，中共中央党校政法教研部讲师。宪法控制立法过程，所依赖的基础正是宪法的法治逻辑，所需要解决的问题正是法治的本质。

二、宪法为地方立法提供规则和程序 作为法律，宪法首先是规则和程序。易言之，宪法通过自身动力结构形成的对立法过程的激励和约束，在动力来源、目标、行为边界等多个方面控制了这一过程，让立法活动参与者的行为符合宪法要求，其活动也在宪法范围内展开，实现了宪法效力。地方人民政府作为行使行政权的机构，依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。……要求的行动可能超过了一个细心的解释者所主张的宪法文本能够支持和要求的那些。

从当初设计较大的市的立法权开始，有关地方立法权的问题就已经成为了争议的焦点。这些规则和程序都能够用以约束立法活动参与者，它们构成了对行为的约束，从而让立法过程、立法活动参与者是在宪法之下而非宪法之外活动。

然而，这个过程同样意味着宪法的控制，是宪法效力的直接体现，因为立法活动参与者受到的激励是来自于宪法，立法过程的运作动力源于它们与宪法之间的互动关系。地方政权机构作为地方治理的主体，赋予它们立法权，可使其拥有更大的治理权力，承担更为具体的治理任务。

这是宪法权威性的直接结果，也是通过宪法实现法治的重要方式。自治州分为县、自治县、市。实际上，这种模式也是我国宪法发挥效力的重要特点。来自规范和制度的激励立基于宪法自身所内涵的法治逻辑，因为宪法在法治化的过程中，已经蕴含了激励和约束的机制(动力机制)——那些重要的法律制度不仅是规则和程序，也包含着与立法活动参与者的互动关系并形成激励结构。我们对立法权限划分的规范理解，既包括了立法权的事项范围，也包括了纵向立法权限的配置。{9}宪法具有规范性、法律性，都意味着它具有指引主体行为的功能，或表现为行为的规则，或表现为程序(在某种意义上，程序也是一种规则)。

实际上，地方立法权的逐步扩容的过程本身也是一种实践，因为在《立法法》修改之前，已有49个较大的市享有相应的立法权。制度的激励是授权的具体化和展开，是宪法目标的具体体现，但并不意味着权力机构及其工作人员可以不受约束，因为它们接受的激励是宪法之内涵，受到了宪法的严格限制。

有人就提出，在发挥地方的积极性和主动性的需求之下，地方立法具有细化实施作用、沟通弥合作用、修补充实作用、生成创新作用、特殊调节作用、权力控制作用{14}。这也是宪法作为法律规则的特点，那就是哈特所言的法律的开放性结构，既表现为法律语言的不确定性(语言的开放结构)，也表现为规则和法律的开放性(非客观性){8}。

宪法的引导和激励作用就是宪法控制立法过程的主要方式，它需要通过宪法与立法活动参与者之间的互动来展开。作为主权最直接的延伸，立法权不仅是法治的直接体现，而且是实现法治的主要方式。

宪法激励地方立法权扩容主要表现在两个方面：宪法规定了处理中央和地方关系的原则、宪法内涵了鼓励地方开展立法实践的特点。在我国宪法确立的分权结构之下，中央和地方都承担着治理地方的任务。尤其是在那些宪法没有明确规定的方面，宪法激励发生的可能性更高。一般来说，作为行为规范的宪法和作为裁判规范的宪法，是我们观察宪法效力的不同视角。

宪法控制立法过程，依赖宪法作为规则、程序和动力结构的引导和激励作用。地方立法权扩容的例证是我国宪法发挥效力的一种方式，它显示了我们运行中的宪法{1}。

质言之，宪法实现了过程控制，借助立法活动参与者与宪法的互动关系来阐明宪法内涵、发展宪法空间，而非通过法官利用解释学方法及其主观性单向解读宪法，后者是一种结果控制。立法活动参与者通过立法过程实现地方法治目标，它们的行为受到了宪法的控制。

将地方立法权的主体扩容至所有设区的市，正是立法权的重新配置，它也反映了我国的法治建设历程。因此，宪法实施自然不完全是由司法中心主义的行为—评价模式及其校正性效力加以体现的。

宪法存在一定的立法空间是宪法的重要特点，也正是因为这样，成文的宪法才有发展的可能{7}设区的市通过发布地方性法规，治理本地城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定以及为具体行政管理事项发布规章。摘要:  《立法法》修改赋予更多地方立法权，改进了立法权的配置结构，推动了立法发展。这是宪法权威性的直接结果，也是通过宪法实现法治的重要方式。

地方立法权扩容的例证是我国宪法发挥效力的一种方式，它显示了我们运行中的宪法{1}。而且，激励并不代表着立法活动参与者不受限制，相反，这表明它们受到的约束方式和方向是相对明确的。

四、宪法控制地方立法的过程 地方立法权扩容的例证表明宪法控制着立法过程，这是宪法发挥效力的一种方式，是宪法自身逻辑的当然结果。宪法在立法权配置方面留下了诸多空间，宪法规定了地方政权机构的权力，宪法还为地方权力行使划定了边界。

发挥地方的主动性、积极性，意味着要赋予地方更为充分的自主权，它需要通过一系列的制度来贯彻落实，其形式之一是地方立法，从规范的特点上看，地方立法是补充立法体系的有机组成部分。宪法的这种激励结构需要分析制度逻辑以及相互关系。